产业生态解构⑥：从“形合”到“神合”——跨部门协同如何“握指成拳”？

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产业生态环境，关乎营商环境的成色，更决定产业成长的土壤。为此，上海中创产业创新研究院策划了“产业生态解构”系列文章，试图从应用场景、土地要素、投融资等关键维度切入，解剖产业肌理，探寻演进规律，为城市产业高质量发展提供可资借鉴的实践观察。本篇为系列文章第六篇，聚焦产业生态构建中的体制机制支撑，围绕当前新产业、新业态突出的跨界融合特性，结合国内外先行地区的典型实践，探讨跨部门高效协同新范式。

当前，快速发展的新兴产业展现出强烈的跨界融合特性，低空经济、智能网联汽车、商业航天、新型消费、新药研发等领域的发展往往涉及多领域、牵动多部门。例如，低空经济的发展涉及空域管理（军方与民航）、基础设施（交通、住建）、产业政策（发改、经信）、应用场景（公安、应急）等多个管理条线；新型消费（如数字文旅、体验经济等）的发展也涉及数字技术（工信、网信）、内容创作（文旅、广电）、商贸流通（商务、市场监管）等多个环节。而现有的行政管理体系大多脱胎于成熟产业，职能边界相对固化，如何打破部门壁垒，建立高效运转的跨部门协调机制，成为当前培育新产业、新业态面临的重要课题。本文立足跨部门协同的现实困境，分析伦敦、新加坡、深圳、上海静安、北京亦庄等区域在跨部门协同方面的先进做法，为破解协同难题提供路径参考。

破壁之困：

当前跨部门协同存在的问题与挑战

1、沟通壁垒与信息孤岛。各职能部门分属不同系统，在运作中形成了相对独立的专业术语体系和认知框架，跨部门协作中易出现“话语体系不兼容”现象。例如，在推动“AI+消费”“AI+文旅”融合创新时，商务、文旅等部门更多立足业务思维，语境多聚焦于场景打造、体验优化等；而科技部门语言体系更多根植于技术逻辑，侧重算力调度、语料沉淀等，“业务语言”与“技术语言”尚需有效衔接。同时，由于多数信息系统按“条线”（垂直管理部门）建设，跨部门信息流转缺乏常态化、制度化的共享渠道与统筹平台，部门间信息互通与业务对接不畅对跨部门协同也形成阻滞。

2、目标错位与利益冲突。不同部门的职责定位和考核目标有所不同，如科技部门更关注技术创新和研发指标，文化部门偏重文化传承和社会效益，财政部门注重资金使用效益等。这种目标导向的差异可能导致在合作中出现利益权衡问题，如果缺乏统筹，容易出现各部门各自为战，甚至政策相互掣肘的情况。

3、协同机制尚不健全。传统行政体制下，跨部门协调往往依赖临时性的会商或联合发文，尚未形成制度化、常态化的工作机制。一些地方虽然成立了联席会议，但常流于形式，缺乏明确的职责分工和议事规则，难以真正发挥统筹协调作用。在新兴领域，即便职责初步划分，但因技术迭代快、业态多变，职责边界仍存在难以避免的衔接缝隙。

综上而言，跨部门协调是一个涉及体制机制深层次调整的系统工程，需要从组织架构、运行规则到考核激励进行全方位创新，才能真正打破部门壁垒，形成协同高效的工作格局。

破壁有术：

国内外跨部门协同的先进经验

（一）伦敦：打造“超级中台”统筹，强化市场化服务与协调

伦敦将投资局、旅游局和教育局合并重组，设立伦敦发展促进署（London & Partners），该机构被视为城市的“超级中台”，打破了文、商、旅、体、展之间的行业壁垒，在资源跨界整合方面体现出一定优势：

一是高度整合职能，从“人找协同”到“机制协同”。伦敦发展促进署集旅游推广、招商引资、大型活动申办等职能于一身。机构的核心价值在于用统一的品牌，统筹分散的资源，使所有行动都服务于城市的整体商业利益。在策划活动时，它能够天然兼顾招商引资（商）、游客吸引（旅）和城市品牌（文）等多重诉求，真正实现跨行业的联动。机构内部设置“体验经济”团队，将伦敦的历史文化、演艺资源、商业街区进行融合重组，打造独特的城市体验产品，这种团队运作模式天然要求成员必须具备跨界思维，在组织内部就实现了文商旅体展的深度融合。

二是以“经济产出”为锚点，打破部门利益壁垒。伦敦发展促进署虽然预算部分来自市长办公室拨款，但其运营团队、推广策略和合作模式高度市场化，以明确的硬指标（如投资额、GVA、游客消费等）为考核导向，像一家专业的“城市营销公司”衡量投入产出比，用商业逻辑检验效果。这种贯穿始终的商业逻辑，为跨界协作锚定了统一的价值终点，当各方目标高度契合时，部门间的利益壁垒便被有效消解，使得文、商、旅、体、展等资源能实现深度整合。

（二）新加坡：借力数字工具，提升跨部门协作效能

新加坡将数字化转型作为跨部门协同的催化剂，通过构建安全、共享、易用的数字底座与工具，使数据和知识在不同部门间高效流转，有效提升了跨部门协作效能。

一是打造“零拷贝”数据沙箱，打消源部门“交出数据不可控”顾虑。国内一体化公共数据平台多为集中式信息共享池，多部门数据归集到统一平台存储再对外授权共享，涉及大量原始敏感数据的物理迁移，即便进行脱敏处理，在海量数据集中后，仍可能通过关联分析被逆向推断还原，存在一定数据安全风险。新加坡打造分布式数据共享平台DataHive，各业务部门只能进入DataHive内置的安全分析工作台（Databricks沙箱）做计算、统计、跨部门建模等，输出物只能是统计结果、模型、报表、可视化图表等，原始明细数据不能流出沙箱域、不能拷贝到本地，从源头降低数据泄露风险。同时，数据使用全链路留痕，每一次跨部门数据检索、申请、沙箱运算、导出结果全部日志留存，可追溯审计，数据所有权始终归数据提供部门，可随时撤销访问权限，有效降低数据流转过程中的合规风险与滥用隐患。

图1 新加坡打造的全政府数据发现与请求平台DataHive

二是借助生成式AI工具，打破内部知识壁垒。针对跨部门政策咨询与知识获取，新加坡政府部署了内网生成式AI工具“Pair Chat”，可处理机密级数据且不留存用户数据，有效消除了公务人员对使用AI时敏感信息泄露的担忧。同时，Pair Chat结合检索增强型生成技术（RAG）衍生出的“AI Bots”平台，让各部门能够快速将内部文件库接入，训练出专属的知识问答机器人。这种让AI基于机构自有资料库回答问题的方式，大幅减少了AI“幻觉”风险，确保了政策、法规等高准确性场景下的知识传递。

（三）深圳：设立“产业办公室”，从“临时组队”到“常设建制”

深圳创新设立新能源汽车、人工智能、医药和医疗器械三大产业办公室，通过重新配置组织资源和人力资源，破解传统行政体制在面对高融合性、高复杂度新兴产业时，因条块分割而产生的协同难、统筹弱、反应慢等深层次问题。机制的运作模式和特点体现如下：

一是高规格挂靠运作，强化协调效能。在机构设置上，医药和医疗器械产业办公室挂靠市发展改革委，新能源汽车和人工智能产业办公室挂靠市工业和信息化局，这种设置能够较好发挥其在职能领域的牵头统筹作用，赋予产业办公室更强的协调能力。以医药办为例，依托市发改委的宏观统筹优势，能够高效联动卫健（临床试验）、药监（注册审批）及财政（产业基金）等多个关键环节，有效降低了部门间的协调成本。

二是集中专业力量，务实解决问题。产业办由从全市选调的精干干部组成，职责涵盖产业规划研究、重大项目招引落地、重点企业跟踪服务等全链条环节，机构以解决产业发展中的实际问题为工作落脚点，兼具议事功能和执行能力。例如，医药和医疗器械产业办公室在协调创新产品入院时，不仅召集卫健委、医保局、医院等各方开会协商，更直接组织十余场“我帮企业找市场”对接活动，推动多个重大项目落地。

三是实施目标管理，强化动态评估。产业办成立后即研究制定产业发展路线图、时间表，实行“挂图作战”，目标导向明确，如新能源汽车产业办公室提出“三年倍增计划”，人工智能及医药产业办公室亦设有相应的阶段性任务。考核机制实现了从“流程合规”向“结果导向”的转变，同时实行“年度评估+动态优化”管理，对成效偏低的机构及时合并或撤销，有效破解传统跨部门协同中责任虚化困境。

（四）上海静安：构建管委会协同矩阵，整合“条块”权力

静安以顶层设计驱动资源整合，通过划定功能区，创新设置功能区推进办公室、功能区管委会等，促进跨部门、跨功能区的协同联动，构建横向到边、纵向到底的全域协同服务机制，将分散的行政资源转化为推动区域高质量发展的强大合力。该机制亮点主要体现在以下维度：

一是设置领导小组，强化高位统筹。静安设置“功能区发展推进领导小组”，负责全区功能区发展的顶层设计、宏观统筹和重大决策，由区委书记、区长等区级主要领导挂帅，成员包括各委办局（如发改委、商务委、规划资源局）和街道的一把手，赋予机制“顶层推动力”，有效避免跨部门协作中常遇的“议而不决”的梗阻。

二是强化条块融合，构建协同新格局。静安设置“区功能区推进办”作为领导小组的日常办事机构，通过建立月度例会、联络员制度等工作机制、制定“三张清单”（重大项目、重点任务、重大活动）等，强化统筹协调。同时，静安组建功能区管委会，负责特定功能区的具体运营和项目落地。区发展改革委、区商务委、区规划资源局、区建管委等核心职能部门以及南京西路街道、静安寺街道、大宁路街道等属地街镇作为管委会成员单位深度参与各片区的战略谋划与业务协同。该机制将原本分散在各部门、各街道的“条块权力”在功能区这个平台上进行“二次整合”，形成跨部门协同的强大合力。

三是引入平台公司合署办公，提升执行力与市场敏锐度。传统跨部门协作机制多为纯行政力量主导，对市场变化的响应存在一定滞后性。管委会引入区属国企共同运作，将具体的产业招商、资源对接交由区属国企进行专业化、市场化运营。这种“战略管控+专业运营”的模式有效缝合行政指令与市场机制的断层，将政府的统筹能力与国企的市场化运营能力绑定，有效提升了跨部门协作的执行力。同时，该模式也大幅提升了对跨部门诉求的响应效率，当企业遇到复杂的跨部门难题时，平台公司可通过管委会的统筹机制对接各委办局资源，显著缩短了跨部门诉求的协调周期。

图 2 静安区跨层级、跨部门协同治理机制

资料来源：中创研究院根据《上海市静安区人民政府关于成立静安区功能区发展推进领导小组的通知》（静府任〔2024〕57号）整理。

（五）北京亦庄：推动联席会议与“沙盒审批”专班联动，建立分层响应机制

北京经济技术开发区（亦庄）优化联席会议机制，推动联席会议与“沙盒审批”专班等实体化执行机制联动，在机器人和数字人营业性演出领域落地试点，通过专班将多个部门深度绑定在同一个工作流中，极大提升了跨部门协同的效率和深度。机制的运作模式和核心特点体现如下：

一是构建职责清晰的实体化执行团队，提升跨部门协作紧密度。“沙盒审批”专班构成一个职责清晰的执行主体，专班的工作职责紧密围绕“入盒—出盒”的全生命周期展开，此过程由行政审批局牵头，行业主管部门、综合执法局、社会工作部、城市运行局等多部门协同配合，将各部门从“各自把关”整合为“联合评审、全程共管”，打通了从行政审批局、行业主管部门到综合执法局的数据和行动壁垒。这种以具体业务流程为纽带的协同模式，有效弥补了传统联席会议缺乏执行抓手的结构性缺陷，大幅提升了跨部门协同的耦合度与执行力。

二是形成分层响应机制，巧妙平衡“管常态”和“破难题”的关系。该模式通过“联席会议+专班”，构建起“发现问题—突破解决—跟踪落地”的闭环链条。联席会议的日常协调职能在于发现问题，识别产业推进中的跨部门堵点；当涉及重大政策突破需求时，则启动专班机制“接管”项目，进入“沙盒”环境解决问题；专班试点运行期间，联席会议承担跟踪督办职能，确保试点成果能够转化为常态化政策。联席会议使大部分产业协同问题能在常规框架内解决，避免所有问题都上升到“特事特办”的层面，沙盒审批专班则为联席会议发现的无序或超前的创新需求，提供一条规范的“试错”路径，通过分层响应有效减少了跨部门协作中的效能损耗。

破壁立新：

完善跨部门协同机制体系的启示借鉴

1、推动多机制有机衔接，完善从科学决策到高效落实的一体化闭环。对于重点领域，可探索构建“领导小组—联席会议—专班”三层联动机制，形成“战略决策—日常协调—攻坚执行—持续优化”的完整管理闭环。领导小组由分管领导挂帅，负责顶层设计、重大战略决策、资源跨域调配等，解决跨部门协调中的方向性问题；联席会议由牵头部门召集，形成问题清单和任务派单；专班/项目组由各相关业务部门的骨干组建，实行集中办公或半集中办公，以具体项目或具体场景为牵引开展攻坚，确保跨部门协同任务高效落实。

2、推动跨部门统筹机构从“临时组队”向“实体化、常设化”升级。针对跨界融合性突出的产业（如低空经济、人工智能），借鉴伦敦发展促进署、深圳“产业办公室”等模式，设立实体化或准实体化的统筹机构，赋予其跨部门调度权。同时，积极培育或引入市场化的专业运营机构（如国资平台），使其成为连接政府与市场的“超级接口”，实现跨部门协同的常态化与专业化运转。

3、健全考核评价和激励机制。重构部门考核指标体系，将跨部门协同工作纳入各相关部门和地方政府的绩效考核体系，明确考核指标和权重。如在各部门原有KPI之上，探索增设“跨部门协同贡献度”专项权重，涵盖联合项目完成率、企业跨部门诉求解决率、政策协同度等指标。探索引入第三方评估机构，对跨部门协调机制的运行效果和融合项目的实施成效进行评估，及时发现问题并改进，推动跨部门协作从“流程导向”转向“结果导向”。

4、推进跨部门信息共享与沟通平台建设。深化“AI+政务”应用，充分发挥AI大模型在知识整合与分析等方面的优势，构建统一可信知识库，在非涉密领域部署基于检索增强生成（RAG）技术的智能问答平台，各部门将内部政策文件、办事指南、典型案例等接入平台，训练专属知识机器人，打破内部知识与认知壁垒。推动跨部门信息共享平台从传统“数据仓库”向“数据服务枢纽”跃升，推动传统的单体架构向云原生、分布式架构转型，引入隐私计算、区块链存证等技术，确保数据在安全合规前提下实现“可用不可见、使用可审计”，实现跨部门数据的高效共享与业务协同。

参考资料：

1.北京经济技术开发区管理委员会，健全“四新”经济准入规范经开区推出新质生产力“沙盒审批”制度，2026年6月。

2.中国机构编制，改革管理创新案例|创新组建三个产业办公室为加快发展新质生产力提供体制机制保障，2025年6月。

3.上海市静安区人民政府，上海市静安区人民政府对市政协十四届四次会议第0956号政协提案的会办意见，2026年4月。

4.新闻晨报，伦敦：超级中台统筹与文化季长效叙事，2026年6月。

5.FT中文网科技与产业主编闫曼，新加坡的AI国家实验：数字政府如何跑在时代前列，2026年1月。

6.三川汇文化科技，推进文化科技融合，如何更好建设“跨部门协调机制”，2025年9月。